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排污许可证,我们对它到底应该持一个什么态度

时间:2012-11-23 10:30 来源:环境检测  咨询热线:18961816718  
党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局,把生态文明建设放在突出地位,要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度以及生态补偿制度。排污许可证制度需要在总结实践经验,特别是检讨不足之处的基础上,尽快予以完善
             作为一项重要的环境管理手段,排污许可证制度自实施以来,在防治环境污染、规范排污行为等方面所发挥的积极作用,正在逐步显现。进入社会发展新阶段,党的十八大报告提出了“五位一体”的总体布局,把生态文明建设放在突出地位,要求建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度以及生态补偿制度。排污许可证制度需要在总结实践经验,特别是检讨不足之处的基础上,尽快予以完善。


   谈到排污许可证制度,江苏省环保厅法规处副处长刘海东紧锁了一下眉头:“对待排污许可证的态度,目前,环保界尚未完全统一起来,国家有关部门也还没有达成高度共识,因此,排污许可证在环境管理领域内的地位也就较难清晰地确定下来。《排污许可证管理条例》一波三折尚未出台就是一个很好的说明。”


  有着同样困惑的人不只刘海东一个,江苏省环保厅总量处处长刘晓磊也深有感触:“按道理说,这是一种行政许可行为,应该是非常严肃的法律行为,但首先我们在法律层面就缺少依据,无疑这就导致了一些污染企业即便没有通过许可也照常在排污。”


  追溯排污许可证制度在我国一路走来的历程,可以发现,早在20世纪80年代中期,我国各级环保部门就已经开始了对排污许可证管理制度的研究和探索。1988年3月20日,原国家环境保护局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》(环境空气检测),提出在浓度控制的基础上,通过排污申报登记与复核,向企业发放水污染物排放许可证,逐步实行总量控制。


  而排污许可证究竟应该怎么发?怎么管理?排污许可证在整个环境管理领域内究竟应该居于一个什么位置?对此,国家却没有给出明确答案。


  排污许可证的立法工作,依然任重道远。


  在历经漫长的等待之后,终于,在2000年9月1日起施行的《大气污染防治法》,以及2008年2月28日修订通过的《水污染防治法》这两部重要的法律规定中做出了对排污许可证的相关规定。“然而,也仅仅是原则性规定。”刘海东说,《水污染防治法》和《大气污染防治法》对这项制度只是做了原则性规定,对排污许可证的立法也都是授权国务院来进行。


  2003年,原国家环保总局启动了《排污许可证管理条例》的立法工作,期间做了大量的调研、论证和征求意见工作。


  然而,当许多人以为希望不再遥远的时候,迎来的又是漫长的等待。


  对于《排污许可证管理条例》立法进程为何不尽如人意的原因,2009年,在答复第十一届全国人大代表张全等30名代表联名提出的《关于尽快出台〈排污许可证管理法〉的建议》时,议案办理部门给出了这样的答案——


  目前,《排污许可证管理条例》立法进展过程中,仍存在一些问题有待解决:


  一是在排污许可证发证范围和内容等一些关键问题上仍存在较大分歧意见,影响了起草工作进展。如,排污许可证是作为落实总量控制指标的手段,还是作为统一和贯穿环保基本管理制度的“一证式”管理手段,认识不尽一致。


  二是在排污许可证的核发主体的规定上不一致。根据《水污染防治法》第二十条及《水污染防治法实施细则》第十条规定,排污许可证的发证机关为地方各级环境保护部门;但根据《大气污染防治法》第十五条第二款规定,发证机关为地方各级人民政府。发证机关不统一,难以实施综合性的排污许可证制度。


  “发证难,用证难。这些年,排污许可证虽然一直都在发,但实践中,想要发挥实际效用还有一定难度。”


  “没有规矩,不成方圆。”一直以来,由于始终找不到更加有力的排污许可证发放及管理的法律依据,对排污许可证的发放以及管理工作,基层环保部门都是在摸着石头过河。


  早在2006年召开的第六次全国环境保护大会就曾提出,“要全面推行排污许可证制度,加强重点排污企业在线监控,禁止无证或违章排污。”可以说,排污许可证制度已经作为实施总量控制和减排工作的重要手段,需要在全国范围内推广开来。


  既然大方向已定,工作就不能打折扣。“即便找不到充足的法律依据,也要想方设法去做。”无奈,于是成了基层环境工作者对待排污许可证发放工作最初的感受。


  然而“夹生饭好看不好吃”,由此所带来的不良反应,开始一一显现。


  发证难,许多排污许可证一出生便成了“孤儿”——


  “对发证还是不发证,曾经一度,我们犹豫了。”江苏省扬州市环保局总量处处长蔡秀琴说。2003年,扬州市曾经出台了一个关于排污许可证的管理办法,在很长一段时间里,扬州市要求相应企业领取排污许可证,按证排污。“后来,局里法规处与我们进行了对接,希望我们停止发放排污许可证,因为当时国家现有的法律法规,都不足以支撑排污许可证发放。”蔡秀琴说,那时候他们迷茫了。


  这样的无奈与迷茫不仅仅来自于环保部门本身的思考,也来自于企业对排污许可证的态度。


  有数据显示,2011年间,江苏省发放4万余份排污许可证,虽然已经涵盖了纳入环境管理的绝大部分排污单位,但是排污许可证的申领并没有得到排污单位的足够重视,很多排污许可证都成了被遗忘的“孤儿”,不领取排污许可证的情形比比皆是。


  对企业而言,没能产生足够约束力——


  发证难是一方面。另一方面,就是已经发下去的证,对排污企业的约束作用目前也有限。


  “仅就已经发出去的排污许可证而言,目前来看,并没有有效发挥预期中的作用。”拿着手中一份排污许可证的样本,作为直接对排污许可证进行发放与管理的一线工作者,蔡秀琴摇了摇头,她说自己有时会有一种莫名的无力感。


  由于缺少上位法的支持,没有足够的执法依据,所以在很多地方,这张排污许可证对企业而言也只不过是走走过场,当当摆设,根本构不成威慑力。我国不少地区仍不乏持证超标排污的现象。


  处罚手段少、力度不足,让环境工作者常常感到执法和管理心有余而力不足。


  “特别是尚未制定这方面地方法规规章的地区,对持证单位不能提出强制性要求。对那些不申请排污许可证或不按证排污的单位,环保部门根本没有足够的处罚依据,力度也就跟不上。”作为扬州市环保局的助理调研员,陈锡根是一个从事环保工作多年的“老环保”,多年来,曾经遇到的一起执法案例,让他到现在都记忆犹新。


  在扬州市城郊接合部的一个偏远地带,一家无证排污的豆腐作坊,违法排污问题严重,让周边的老百姓叫苦不迭。


  群众举报后,环境执法人员进行调查发现,这家豆腐作坊并没有在当时排污许可证的发证范围之内,而且这个规模较小的豆腐作坊连法人代表都没有,只有一帮工人。“即便是要处罚,人找不到,也等于白搭。”无奈之下,陈锡根最终联系到了当地公安部门。


  公安人员一到现场就将作坊内存放的几千斤黄豆拖走了。没有了生产原料,作坊主一下子慌了。


  很快,这家豆腐作坊的负责人就连忙赶到公安部门,并按照规范进行申报,找到合适的开办场地,缴纳相应罚款之后,豆腐作坊才得以重新经营。

  豆腐作坊的污染案例,事情不大,但对陈锡根的触动很大,“类似这样的案例还有很多。我们却没辙,既不能封他的门,又不能抓他的人,也不能扣押他的东西,我们有的只是罚款和限期治理。可罚款数额也十分有限,对那些真正需要用排污许可证来进行管理的大中型企业而言,那又算得了什么呢?”


  正是基于处罚手段少,力度不足,所以对很多排污企业而言,排污许可证约束力不强。


  如何改变这种局面,一线环境工作者提出了自己的见解。刘海东说:“要增强环保部门对违反排污许可证规定的排污行为的威慑力,要配套强制性的措施,不能仅仅是罚款。”陈锡根说:“要让企业拿到这个证,就像孙悟空戴上了紧箍咒,必须在环保部门允许的范围内进行活动。”而他们最后都指向了同一个方向,“排污许可证应该向工商营业执照学习。”


  “我们的证,要么不发,要发就要发得有效有力”陈锡根说,“只要我们能在立法层面达到这个程度,就可以产生像工商营业执照那样的威慑力。”虽然目前这还是陈锡根的美好愿望,可是不难听出,此刻的陈锡根,言语间已经多了几分力量。


  对管理部门而言,没能发挥足够管理效用——


  排污许可证对一些排污企业而言成了“纸老虎”,对管理部门而言,也没能通过这个证带来预期的管理效用。


  在设计之初,排污许可证管理的核心是约束每个排污者的排污行为,要求其必须持证排污、按证排污,同时,环保部门依法对排污许可证的执行情况进行监督管理。用蔡秀琴的话讲,“从基层环保部门来看,排污许可证制度是一个很好的制度,但是在操作层面却缺乏指导性。”比如,发了证要怎么管理?不依证排污要怎么处理?对企业构不成约束力又该怎么办?这些细则如果不予以明确,证后管理就很难跟上,许可证的规范和强制功能也就无从发挥。


  目前,虽然全国大多数省、自治区、直辖市已经在本行政区或辖区内部分地区发放排污许可证,但各地做法差别很大。


  有的地区要求所有排污单位办理许可证;有的地区只要求重点污染源(排放大户)办理许可证;有的地方只发放水污染物排放许可证;有的地方发水和大气污染物排放许可证;有的对水气声渣排放都实行许可证管理。另外,有的地区只要求达到污染物排放标准,未在许可证中规定排放污染物的数量;有的则规定了浓度、数量;有的还提出了日均排放浓度、日排放数量的最高限值。


  除此之外,各地对证件的规格要求、申领程序、处罚措施等规定也各有不同。有的科学合理、有的却未必尽然。


  如此一来,从环境管理的角度上看,想要通过这张排污许可证达到加强对污染源的监督管理,控制和减少污染物排放量,规范排污许可行为的效果,就有一定难度。


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  排污许可证制度沿革


  1987年,我国一些城市开始探索排污许可证这一基本的环境管理制度,国家先后组织开展了水和大气排污许可证制度试点。


  1988年3月,原国家环境保护局制定了《水污染物排放许可证管理暂行办法》,并在办法中第一次把“排放许可证制度”单独作为一章来规定。


  1989年7月,经国务院批准,原国家环境保护局发布的《水污染防治法实施细则》第九条规定,对企业事业单位向水体排放污染物的,实行排污许可证管理。


  1995年国务院发布的《淮河流域水污染防治暂行条例》第十九条规定:“淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。”


  1996年修正的《水污染防治法》中虽然没有明确提出“排污许可”的概念,但在第十四条中明确规定,排污的企业事业单位按照国务院环境保护部门的规定,向所在地的环境保护部门申报登记污染物排放情况。


  2000年3月,国务院发布的《水污染防治法实施细则》第十条规定,地方环保部门根据总量控制实施方案,发放水污染物排放许可证。


  2000年4月,全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第十五条规定,对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。我国开始建立主要以排污总量控制为目的的排污许可证制度。


  2008年修订的《水污染防治法》第二十条明确规定了国家实行排污许可制度:“直接或者间接向水体排放工业废水和医疗污水以及其他按照规定应当取得排污许可证方可排放的废水、污水的企业事业单位,应当取得排污许可证;城镇污水集中处理设施的运营单位,也应当取得排污许可证。排污许可的具体办法和实施步骤由国务院规定。


  禁止企业事业单位无排污许可证或者违反排污许可证的规定向水体排放前款规定的废水、污水。”


  目前,正在修订的《大气污染防治法》将为在大气污染防治中全面推行排污许可证制度提供法律依据。


  国务院法制办也已将制定《排污许可证管理条例》列入立法计划中,我国排污许可证制度的发展进入了新阶段。

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